Путь к катастрофе. Внешняя политика Германской империи. 1871–1918 - Николай Анатольевич Власов Страница 4

ним, Германская империя фактически являлась федерацией, состоявшей из отдельных государств-членов. Каждый субъект федерации имел свое правительство, парламент, конституцию. Многие сферы компетенции остались в руках правительств отдельных государств — членов империи. Последние обладали юрисдикцией во всех областях, касавшихся повседневной жизни гражданина — образования, здравоохранения, обеспечения общественного порядка и гарантий основных прав гражданина, не зафиксированных в имперской конституции. Каждое государство — член империи — располагало собственным бюджетом, в который шла значительная часть имевшихся в стране налогов.

В то же время полномочия в сфере внешней политики и обороны находились в основном в сфере компетенции имперских властей. В государствах — членах империи — сохранялись свои министерства иностранных дел и военные министерства, не игравшие, однако, на практике значительной роли. Здесь следует отметить, что, вопреки расхожему стереотипу о немцах как фанатичных приверженцах порядка, полномочия различных органов власти зачастую не были строго разграничены на бумаге, и границы между ними регулировались сложившейся практикой[5].

Говоря о федеративном устройстве Германской империи, нельзя упускать из виду еще одно обстоятельство. Крупнейшим и доминирующим субъектом федерации являлась Пруссия. Ее территория составляла около двух третей германской территории. Германским императором являлся прусский король из династии Гогенцоллернов. Глава имперского правительства (рейхсканцлер), как правило, одновременно возглавлял и прусское. Прусские военное министерство и генеральный штаб де факто играли роль общеимперских. Это доминирование Пруссии в империи не позволяет в данном случае говорить о федерализме в полном смысле этого слова.

Главой Германской империи являлся император. Он обладал весьма широкими полномочиями. Согласно конституции, в его руках находились внешняя политика (заключение договоров и союзов, вопросы мира и войны), армия (император являлся верховным главнокомандующим вооруженными силами Германской империи), он имел право по собственному усмотрению назначать главу правительства — канцлера и других высших имперских чиновников, созывать, распускать и прерывать работу парламента. Несмотря на то что он непосредственно не участвовал в законотворческой деятельности, все законы публиковались от его имени. Одной из важнейших привилегий императора было право интерпретации конституции, что в условиях неполноты и противоречивости последней становилось исключительно эффективным инструментом власти. Большое значение в системе государственных органов играли стоявшие вне всяких конституционных рамок военный и гражданский кабинеты кайзера, решавшие ключевые кадровые вопросы.

Во главе имперского правительства стоял канцлер. Он назначался императором и был единственным имперским министром. Несмотря на то что формально он считался «ответственным», никакой реальной ответственности перед парламентом канцлер не нес (суть «ответственности» заключалась в обязанности отвечать на вопросы депутатов). Согласно конституции, он был проводником политики императора, но при этом обладал достаточно серьезными полномочиями. Зависимость министра от императора оборачивалась одновременной зависимостью императора от него. В частности, канцлер должен был ставить свою подпись на всех распоряжениях кайзера, касавшихся сферы деятельности правительства, таким образом разделяя ответственность за них.

Канцлер был единственным связующим звеном между высшими органами власти в империи и Пруссии. Это делало его позицию в определенной степени уязвимой, но в то же время открывало перед ним весьма широкие возможности. Такой дисбаланс был заложен в конституцию сознательно ее автором; Бисмарк создавал систему, которая была бы оптимальной для его работы. Реальный объем власти имперского канцлера во многом определялся личным фактором. В эпоху Бисмарка глава правительства располагал большим объемом реальных полномочий, преемники «железного канцлера» находились в менее благоприятной ситуации, во многом из-за желания молодого императора Вильгельма II самостоятельно контролировать внутреннюю и внешнюю политику империи.

Ведомство иностранных дел подчинялось главе правительства. Возглавлял его чиновник в ранге статс-секретаря. Ведомство иностранных дел считалось элитарным государственным учреждением, более половины его сотрудников составляли представители дворянства. Германские аристократы стремились оказаться, в первую очередь, в дипломатических представительствах рейха в европейских столицах. Благодаря своим связям, положению в обществе и влиянию при дворе они часто пользовались значительной степенью независимости от центрального аппарата ведомства. Для поступающих на службу действовал высокий имущественный ценз; принцип продвижения по заслугам фактически существовал только на бумаге. Ядром министерства являлся политический отдел 1А. Дипломатический корпус Второго рейха характеризовался склонностью к постоянным интригам, которым служащие ведомства уделяли значительную часть своего времени и сил. В целом бюрократический аппарат отличался лояльностью к государственному строю, консервативными и нередко националистическими политическими убеждениями. Это стало следствием кадровой политики, проводившейся с 1860-х гг.

Значительно большей независимостью от канцлера пользовались вооруженные силы, подчинявшиеся непосредственно императору и по сути являвшиеся «государством в государстве». Пользуясь этим, военная верхушка стремилась не только обеспечить себе независимость от «штатских» властей, но и оказывать значительное влияние на внешнюю и внутреннюю политику империи в годы мира. Военные претендовали на серьезное влияние, прежде всего в области внешней политики, считая себя непререкаемыми авторитетами в вопросах национальной безопасности. Как писал один из крупных специалистов по истории Второй империи, «совет военных неизменно запрашивался, если на карте стояла безопасность страны, и даже когда его не запрашивали, он все равно давался». Влияние военных на дипломатию Второго рейха возросло после отставки Бисмарка, хотя никогда не достигало тех высот, которые ему иногда приписывали; возможность влиять на принятие внешнеполитических решений оставалась весьма ограниченной вплоть до 1916 года. Позицию армейской элиты серьезно ослабляло и внутреннее соперничество между тремя основными «центрами власти» — прусским военным министерством, прусским генеральным штабом и военным кабинетом императора. В начале XX века к этому добавилось соперничество армии и флота.

Воплощением федеративной структуры империи являлся Союзный совет, или бундесрат. Он состоял из представителей отдельных государств, образовывавших Германскую империю. Через него отдельные государства, которым в совокупности и принадлежал суверенитет, должны были участвовать в управлении Германией, поэтому формально он являлся центральным властным институтом страны. Он обладал исполнительной, законодательной и судебной властью, но чаще всего выступал в роли верхней палаты германского парламента. Участие в законодательной деятельности являлось одним из важнейших полномочий бундесрата — без его согласия не мог быть принят ни один закон. Таким образом, император, формально не обладавший правом вето, на практике всегда мог реализовать его как прусский король через бундесрат. Согласие Союзного совета требовалось также при роспуске рейхстага, объявлении войны и заключении мира. В реальности значение бундесрата было небольшим, и его основной ролью была роль противовеса германскому парламенту — рейхстагу.

Рейхстаг формировался на основе прямого, равного и всеобщего (только для мужчин) избирательного права. Важнейшей его функцией являлась законодательная. Без обсуждения и одобрения в рейхстаге не мог быть принят ни один закон. Одним из важнейших инструментов власти в руках рейхстага являлось также т. н. «бюджетное право», заключавшееся в обязательном прохождении бюджета через парламент. Серьезный ущерб властным полномочиям палаты наносил тот факт, что имперское правительство не было ни в какой степени